PAŻP: Zmiany konieczne, ale jaki kierunek rozwoju?

Łukasz Malinowski, Rynek Lotniczy: Czy w Pani ocenie można już uznać sprawę protestu w PAŻP za zamkniętą?

Z kwietniowego komunikatu wynika że porozumienie PAŻP z kontrolerami stworzyło sytuację tymczasową, do 10 lipca. Sprawa ma bardziej złożone tło, niż spadek przychodów instytucji z powodu pandemii. Sprowadzanie jej do kwestii płacowych i bezpieczeństwa odciąga uwagę od pełnego obrazu sytuacji PAŻP i jej problemów, które zagrażają jej podstawowej działalności i wręcz cofają ją w rozwoju. Ich wspólnym mianownikiem jest nieadekwatny do zadań i wyzwań status prawny Agencji. Dlatego bez restrukturyzacji, nawet jeśli w lipcu zostałyby zaspokojone nawet najbardziej wygórowane roszczenia płacowe kontrolerów, zaraz pojawi się nowy problem, tylko nie będzie tak medialny. Spór PAŻP i kontrolerów w końcu jednak zwrócił uwagę decydentów na tę kwestię, o czym świadczyły wypowiedzi ministrów. Można mieć tylko nadzieję, że zapowiedzi zostaną zrealizowane, i że nie będą to tylko kosmetyczne zmiany, które niewiele wniosą.

Czy mamy możliwość zmiany sposobu finansowania PAŻP?

PAŻP jest podmiotem komercyjnym. To dostawca usług nawigacji powietrznej (air services navigation provider, ANSP) zarabiający na opłatach przewoźników. Działalność podmiotów świadczących takie usługi w różnych krajach oraz sposób ich finansowania jest ściśle określona i ujednolicona na poziomie międzynarodowym. Jednocześnie, głównie z powodów bezpieczeństwa oraz ustandaryzowania ruchu międzynarodowego, na podstawie regulacji powierza się im monopol. W takim układzie trudno o zmiany w sposobie finansowania Agencji.

Jej przychody są faktycznie powiązane z kondycją całego sektora transportu lotniczego, który w całości działa na zasadach komercyjnych. Można poszerzać możliwości zwiększania przychodów Agencji na nowe segmenty, ale to może wykraczać poza działalność objętą podstawowym monopolem. I tu pojawia się problem z uzasadnieniem takiej działalności w ramach tego jednego podmiotu. Polski ustawodawca nadał przed laty PAŻP formułę agencji wykonawczej w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. W efekcie, gospodarka finansowa PAŻP podlega z jednej strony rygorom narzuconym ANSP, a z drugiej strony wynikającym z ustawy o finansach publicznych – mimo, że jest podmiotem komercyjnym.

Dodatkowo, Agencja nie może tworzyć spółek zależnych. W sumie oznacza to, że działalność Agencji praktycznie nie może wykraczać poza jej ustawowe zadania, a tym samym ma ograniczone możliwości uzyskiwania przychodów z innych źródeł. Gdyby rozłożyć logikę regulacji, w jakich działa PAŻP na czynniki pierwsze i przełożyć jej wpływ na wyzwania rozwojowe, można określić ją jako patent na problemy. Jeśli dodatkowo uwzględnić detaliczny nadzór nad działalnością, który obdziela odpowiedzialnością za PAŻP organy nadzorujące, czyli Prezesa ULC i Ministra Infrastruktury, oraz kwestie polityczne, które nie są do uniknięcia, zarządzanie PAŻP na każdym poziomie to istna kwadratura koła. Szczególnie w czasach, które wymagają odważnych decyzji i rozwoju.

Jakie zmiany w polskim lotnictwie są konieczne? Na ile powinny one uwzględniać zmieniającą się sytuacje w zakresie rozwoju ruchu bezzałogowców?

Jeszcze przed pandemią oczywiste było, że ULC i PAŻP wymagają, można powiedzieć, modernizacji (mowa np. o przekształceniu ULC w Agencję Lotnictwa Cywilnego) i synchronizacji, a sektor i przemysł
lotniczy, potrzebują impulsu rozwojowego i transformacji. Lotnictwo potrzebuje strategii, dostosowania instytucji: ich formuły organizacyjnej, kompetencji i odpowiednich zasobów, głównie osobowych, do zadań jakie przed nimi stoją i zarządzania na najwyższym poziomie.

Małgorzata Darowska


Ponadto lotnictwo, jak wiele innych sektorów, polega wielowymiarowej transformacji przez wyzwania klimatyczne oraz cyfrową transformację i autonomizację transportu. W tym procesie ANSP, posiadające zasoby
technologiczne umożliwiające testowanie nowych rozwiązań i odpowiednią ekspertyzę, pełnią w tym procesie kluczową rolę. Wystarczy spojrzeć na efekt wdrożenia przez PAŻP systemu PANSA UTM do koordynacji ruchu dronów, którego pierwotną funkcją testowaną przez PAŻP było bezpieczeństwo ruchu załogowego. W następnym kroku UTM umożliwia ruch dronów na szeroką skalę. Od samego początku projektu, którego celem było wdrożenie UTM do obsługi ruchu dronów było sygnalizowane, że potrzebna jest spółka celowa PAŻP do realizacji tego zadania. Taką spółkę posiada np. niemiecki ANSP.

Rozwój ruchu bezzałogowego oraz rola ANSP w tym zakresie i wyzwania dla instytucji to osobny, szeroki temat. Jest jednak pewne, że obsługa ruchu bezzałogowców takie, jakie znamy teraz i wykraczająca poza separację lotnictwa załogowego i bezzałogowego nie będzie finansowana z opłat przewoźników. To nowy segment lotnictwa, o innej specyfice, który będzie coraz bardziej intensywnie się rozwijał. PAŻP jest w tym niezbędny, ale lokowanie wszystkich kompetencji z tym związanych w PAŻP, do tego działającej w obecnej formule byłoby eksperymentem skazanym na porażkę. Potrzebny jest odrębny podmiot.

W jaki sposób zapewnić dalsze sprawne funkcjonowanie agencji i jej rozwój? Czy istotną rolę może tu odegrać umożliwienie prowadzenia działalności i powoływania spółek?

Odpowiedź na to pytanie zależy przede wszystkim od ambicji i strategii rządu w odniesieniu do całego lotnictwa, którego elementem jest działalność takiej instytucji jak ANSP. Dobrze, aby były one adekwatne do zdolności i potencjału rozwojowego. Ja, po kilku latach zajmowania się projektem innowacyjnym o potencjale rozwojowym we współpracy z PAŻP i analizowania różnych aspektów prawnych, jakie się z tym wiązały, nie mam wątpliwości, że PAŻP musi zostać przekształcona w spółkę, czyli skomercjalizowana. Uważam, że przy specyfice naszej administracji publicznej i kulturze działania instytucji państwowych, dlatego samo tylko dopuszczenie możliwości powoływania spółek nie będzie wystarczające.

ANSP w różnych krajach unijnych mają różny status prawny. W Europie Zachodniej są to kontrolowane przez państwo spółki prawa handlowego, jak np. DFS Deutsche Flugsicherung GmbH, czyli spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, która posiada również udziały w innych spółkach. Niezależnie od tego, jaka ścieżka zostanie wybrana, uważam, że powinna być ona zaprojektowana w oparciu o dogłębną analizą prawną, regulacyjną i biznesową dla obszaru aktywności polskiego ANSP, jego roli dla lotnictwa państwowego, i osadzona we wspomnianej strategii.

Na ile istotny jest w tym kontekście (zapewnianie finansów) brak decyzji o uruchomieniu środków z KPO?

W ramach KPO zostały przewidziane dla PAŻP środki na finansowanie rozwoju infrastruktury do zarządzania ruchem dronów. Realizacja tej inwestycji, zgodnie z KPO, wymaga zmiany ustawy o PAŻP w sposób umożliwiający realizację tej inwestycji. W praktyce oznacza to co najmniej umożliwienie PAŻP założenie spółki. Bez tego PAŻP nie będzie w stanie zrealizować takiej inwestycji. A bez niej poważny rozwój ruchu bezzałogowego, mimo początkowego sukcesu, jakim był system Pansa UTM, raczej szybko nie nastąpi.