Tysiące spraw o odszkodowania rocznie. Rzecznik Praw Pasażerów o swojej pracy

Zdaniem naszej rozmówczyni prowadzenie postępowań polubownych wpisuje się w ogólnoeuropejski trend pomocy konsumentom, jest bezkosztowy dla pasażerów i prostszy. Duża liczba wniosków, ograniczone zasoby kadrowe, które z uwagi na ograniczenia budżetowe, nie mogą zostać zwiększone, powodują, że czas postępowań mediacyjnych znacznie się wydłużył. Renata Piwowarska wskazuje też, że unijne rozporządzenie 261/2004 dot. zasad i wysokości wypłacanych odszkodowań po ponad 19 latach jego obowiązywania, powinno zostać zaktualizowane.

Mateusz Kieruzal, Rynek Lotniczy: Jak podsumuje Pani Rzecznik wprowadzenie instytucji Rzecznika Praw Pasażerów przy Prezesie Urzędu Lotnictwa Cywilnego? Urząd został powołany z dniem 1 kwietnia 2019 r.

Renata Piwowarska, Rzecznik Praw Pasażerów przy Prezesie Urzędu Lotnictwa Cywilnego: Myślę, że sama liczba wniosków ADR (z ang. Alternative Dispute Resolution), czyli wniosków o alternatywne sposoby
rozwiązywania sporów, która wpływa do Rzecznika Praw Pasażerów, świadczy o tym, że jest to instytucja bardzo potrzebna. Instytucje rozwiązujące spory w trybie procedury pozasądowej występują w każdej branży. Mamy Rzecznika Praw Pasażerów Kolei przy Prezesie Urzędu Transportu Kolejowego, w energetyce - Koordynatora ds. negocjacji przy Prezesie Urzędu Regulacji Energetyki, w telekomunikacji taką funkcję pełni Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, zaś na rynku finansowym - Rzecznik Finansowy. Natomiast tam, gdzie nie ma podmiotu do pozasądowego rozstrzygania sporów, funkcję taką pełni Inspekcja Handlowa. Dostęp do bezpłatnych i stosunkowo prostych sposobów rozwiązywania sporów konsumenckich pozwala na uniknięcie procesów sądowych, które zazwyczaj wiążą się z ponoszeniem kosztów oraz długim czasem oczekiwania na rozstrzygnięcie. W porównaniu do postępowań przed sądem powszechnym, postępowania polubowne są elastyczne, szybsze w procedowaniu oraz bezpłatne. Prowadzone są przez bezstronnych ekspertów-mediatorów. Warto podkreślić, że przewoźnik lotniczy, który jest skłonny rozwiązywać polubownie spory z pasażerami, buduje swój pozytywny wizerunek oraz zwiększa lojalność i dobre relacje z pasażerem.

Z punktu widzenia pasażerów, lepszym było działanie Komisji Ochrony Praw Pasażerów czy Rzecznika?

Musielibyśmy o to zapytać samych pasażerów. Natomiast przyjęty model pomocy pasażerom jest implementacją dyrektywy unijnej w sprawie alternatywnych metod rozstrzygania sporów konsumenckich. Taki model funkcjonuje również w innych krajach UE.

Rzeczona Komisja wydawała decyzje administracyjne, a Pani Rzecznik przeprowadza postępowanie mediacyjne. Dla pasażerów, według mnie, wydana decyzja przyznająca odszkodowanie była lepsza. Jak Pani widzi tę sprawę?

Procedura administracyjna, która była stosowana w Komisji do rozstrzygania indywidualnych skarg pasażerów była niestandardowym rozwiązaniem, co więcej, funkcjonującym w Polsce tylko w branży lotniczej. Pasażerowie kolei, czy użytkownicy telekomunikacyjni już od wielu lat korzystają z mediacji. Jest to ogólnoświatowy trend, do którego w 2019 roku dołączyło lotnictwo. Postępowania administracyjne były wieloetapowe i nie sprawdziły się w praktyce. Pasażerowie bardzo często czekali wiele lat na ostateczne rozstrzygnięcie ich spraw. Na rynku powstało wiele firm zajmujących się dochodzeniem odszkodowań od przewoźników lotniczych, które w sposób zorganizowany i masowy składały skargi do Urzędu Lotnictwa Cywilnego, pobierając od pasażerów nierzadko dużą część należnego odszkodowania.

Spory w zakresie roszczeń odszkodowawczych z tytułu opóźnionego lub odwołanego lotu są sporami cywilnoprawnymi, które generalnie są rozstrzygane przez sądy. Polubowne metody rozwiązywania sporów, jakim są postępowania ADR przed Rzecznikiem, mają na celu próbę rozwiązania sporu przed postępowaniem sądowym. I taka jest prawidłowa ścieżka dochodzenia roszczeń. Proszę zauważyć, że przepisy prawa cywilnego w standardowym postępowaniu sądowym również przewidują konieczność uprzedniego podjęcia mediacji między stronami sporu. W pozwie składanym do sądu powszechnego, powinna być zawarta informacja, czy strony podjęły próbę mediacji lub innego pozasądowego sposobu rozwiązania sporu, a w przypadku gdy takich prób nie podjęto, wyjaśnienie przyczyn ich niepodjęcia. Dla konsumentów mediacje te przybrały formę uproszczoną i bezpłatną w postaci postępowań ADR, które funkcjonują w każdej branży.

Wprowadzenie do prawa polskiego europejskiej dyrektywy ADR przyczyniło się do zreformowania sposobów rozpatrywania skarg w zakresie praw pasażerów wynikających z rozporządzeń 261/2004 i 2111/2005/WE w Polsce. Ustawa z 14 grudnia 2018 r. w miejsce procedury rozpatrywania skarg w trybie postępowania administracyjnego, w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, wprowadziła możliwość rozwiązywania z pasażerami sporów wynikających z rozporządzeń: 261/2004/WE i 2111/2005/WE w formie polubownej. Procedura rozpatrywania skarg pasażerów w trybie postępowań
administracyjnych, prowadzonych przez Komisję Ochrony Praw Pasażerów, miała zastosowanie do wszystkich wniosków złożonych w Urzędzie Lotnictwa Cywilnego do końca marca 2019 r.

Zgodnie z poprzednią procedurą, postępowanie w trybie administracyjnym wszczynane było na wniosek (skargę) poszkodowanego pasażera i prowadzone niezależnie od wyrażenia zgody przez przewoźnika lotniczego. Wymagało przeprowadzenia często długotrwałego postępowania dowodowego. W razie złożenia przez pasażera skargi, Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego stwierdzał, w drodze decyzji administracyjnej, brak naruszenia albo naruszenie prawa przez przewoźnika lotniczego, określając zakres nieprawidłowości oraz w razie konieczności, nakładając karę na przewoźnika. Postępowanie było wieloetapowe i często trwało latami. Decyzja Prezesa ULC i tak podlegała zaskarżeniu poprzez złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie skargi do sądu.

Procedura ADR jest znacznie prostsza. Mediacja zazwyczaj prowadzona jest w formie elektronicznej i nie wymaga obecności stron sporu. Co ważne - postępowanie ADR jest bezpłatne. Rzecznik Praw Pasażerów ma 90 dni, od momentu otrzymania od pasażera kompletnego wniosku, na przeprowadzenie postępowania polubownego. W szczególnych przypadkach termin może być przedłużony. Bardzo istotne jest, że wszczęcie postępowania w sprawie pozasądowego rozwiązywania sporów konsumenckich przerywa bieg przedawnienia roszczenia będącego przedmiotem sporu, które przypomnijmy - w Polsce wynosi 1 rok.

Proszę wyjaśnić, czym różnią się oba postępowania i co one oznaczają dla pasażerów?

Są to zupełnie dwie różne procedury. Skargi rozpatrywane przez Komisję wymuszały konieczność przeprowadzenia bardzo sformalizowanego postępowania administracyjnego. Kończyły się rozstrzygnięciem, które
podlegało zaskarżeniu, dlatego wiele decyzji administracyjnych Prezesa Urzędu w danej sprawie było zaskarżanych do sądu – albo przez przewoźnika, albo przez pasażera. Takie postępowanie często trwało nawet kilka lat. Natomiast postępowanie prowadzone przez Rzecznika Praw Pasażerów ma na celu polubowne rozwiązanie sporu z przewoźnikiem lotniczym. Podstawowym celem postępowania polubownego jest wypracowanie takiego rozwiązania, które będzie satysfakcjonujące dla obu stron konfliktu. Rzecznik pomaga w wypracowaniu porozumienia, nie wydaje zaś rozstrzygnięć w sprawie. Takie rozstrzygniecie może zapaść tylko w postępowaniu przed sądem powszechnym. Możliwość pozasądowego rozwiązania sporu w ramach postępowania ADR prowadzonego przez Rzecznika nie ogranicza prawa pasażera do wytoczenia powództwa przed sądem powszechnym.

Czy wszystkie postępowania zgłoszone do Komisji Ochrony Praw Pasażerów zostały już zakończone?

Komisja Ochrony Praw Pasażerów nie zakończyła jeszcze wszystkich postępowań administracyjnych.

Iloma sprawami w sprawie opóźnień, odwołań lotów zajmuje się obecnie Pani?

Na chwilę obecną na rozpatrzenie czeka ponad 4000 wniosków ADR.

Ile wniosków zgłosili pasażerowie w zeszłym roku?

W 2022 r. do Rzecznika Praw Pasażerów wpłynęło około 3600 wniosków ADR. Od początku powołania instytucji Rzecznika Praw Pasażerów, czyli 1 kwietnia 2019 r. do chwili obecnej wpłynęło ponad 14 tys. takich wniosków.

Ile średnio trwa jedno postępowanie?

Z uwagi na bardzo dużą liczbę wniosków składanych do Rzecznika liczoną w tysiącach i ograniczone zasoby kadrowe do ich rozpatrywania, czas oczekiwania na przeprowadzenie postępowania ADR jest obecnie wydłużony. Postępowania są prowadzone zgodnie z kolejnością wpływu wniosku. Aktualnie prowadzone są postępowania dotyczące wniosków złożonych w drugim kwartale 2021 roku. W pierwszej kolejności wniosek sprawdzany jest pod kątem wymogów formalnych. W przypadku wniosków złożonych niezgodnie z właściwością lub po upływie terminu, wnioskodawca otrzymuje odmowę przeprowadzenia postępowania ADR wraz z uzasadnieniem oraz informację o organie właściwym do złożenia wniosku. Taką odmowę zazwyczaj otrzymuje w ciągu dwóch miesięcy od złożenia wniosku.

Około 90 proc. wniosków wymaga uzupełnienia. Jeżeli wniosek jest kompletny wysyłamy zawiadomienie o wszczęciu postępowania do stron, a przewoźnik jest proszony o zajęcie stanowiska w sprawie. Od wysłania zawiadomienia o wszczęciu, postępowanie ADR trwa nie dłużej niż 90 dni. Zazwyczaj protokół końcowy strony otrzymują po ok. 30-45 dniach od wysłania takiego zawiadomienia.

Na które linie lotnicze podróżni skarżą się najbardziej?

Tu muszę zaznaczyć, że postępowanie ADR jest poufne, dlatego takich statystyk nie prowadzimy. Proszę też wziąć pod uwagę, że im więcej dany przewoźnik wykonuje lotów, tym większe prawdopodobieństwo zakłócenia lotu i tym więcej wówczas skarg. Dlatego takie statystyki mogłyby wprowadzać w błąd, bo zależą one od wielu czynników, przede wszystkim od skali prowadzonej działalności.

Jaki jest średnia wysokość uzyskanego przez pasażera odszkodowania?

Przytoczę może dane ogólne: w 2021 r. Rzecznik doprowadził do zawarcia ugód z 851 pasażerami na łączną kwotę 254 223,18 euro + 13 240,63 złotych oraz 95 368 koron islandzkich. Więcej informacji można znaleźć w Raportach rocznych Rzecznika, publikowanych na stronie pasazerlotniczy.ulc.gov.pl.

Czy pasażerowie coraz lepiej znają swoje prawa?

Tak, pasażerowie są coraz bardziej świadomi swoich praw, jakie przysługują im w przypadku zakłóconego lotu - przede wszystkim, co do należnego odszkodowania i pomocy jaka powinna im być udzielona w takiej sytuacji. Nie zawsze jednak sprawdzają bardziej szczegółowe informacje, np. jakie warunki muszą być spełnione, aby otrzymać odszkodowane, czy pomoc od przewoźnika lub jaki organ jest właściwy do rozpatrzenia skargi. Nie zawsze będzie to Rzecznik Praw Pasażerów, nawet jeśli pasażer jest obywatelem Polski i podróżował polskim przewoźnikiem. Zgodnie z przepisami, w przypadku wniosku złożonego niezgodnie z właściwością miejscową, taki wniosek musimy pozostawić bez rozpoznania, a wnioskodawcę poinformować o organie właściwym do złożenia skargi. Trzeba pamiętać, że rynek lotniczy jest rynkiem międzynarodowym. W rozporządzeniu 261/2004/WE przewidziany został podział kompetencji między Państwami Członkowskimi Unii Europejskiej do rozpatrywania skarg. Wniosek/skargę składa się do tego organu Państwa Członkowskiego UE, z którego terytorium był wylot lub, jeśli lot był z państwa spoza UE, miejsca lądowania na terytorium UE. Postępowania przed Rzecznikiem Praw Pasażerów przy Prezesie ULC dotyczą lotów wykonywanych z lotnisk znajdujących się w Polsce oraz lotów z państw spoza UE do Polski, obsługiwanych przez wspólnotowych przewoźników lotniczych. Tak więc obrazując, jeśli lecimy z Warszawy do Barcelony na tygodniowe wakacje i oba loty - zarówno lot w jedną stronę, jak i lot powrotny zostały zakłócone, to w przypadku lotu z Polski do Hiszpanii wniosek należy złożyć do Rzecznika Praw Pasażerów przy Prezesie ULC, ale już w przypadku lotu z Hiszpanii do Polski - właściwą instytucją do rozpatrzenia skargi pasażera będzie organ hiszpański. Loty tam i z powrotem, nawet jak są na jednej rezerwacji, to dwa odrębne loty.

Dlaczego agenci handlingowowi w przypadku szkody bagażowej nie wskazują, aby zgłosić się z reklamacją do przewoźnika?

Rzecznik Praw Pasażerów nie jest właściwy do rozpatrywania skarg związanych ze zniszczeniem, kradzieżą, opóźnieniem bądź zagubieniem bagażu. Sprawy te reguluje Konwencja o ujednoliceniu niektórych prawideł dotyczących międzynarodowego przewozu lotniczego, sporządzona w Montrealu dnia 28 maja 1999 r. Natomiast zgodnie z przepisami, Rzecznik zajmuje się tylko roszczeniami majątkowymi, wynikającymi z rozporządzeń 261/2004/WE i 2111/2005/WE.

W Brukseli panuje przekonanie, że wysokość odszkodowań za opóźnione i odwołane loty powinna zostać zmniejszona? To dobrze czy źle?

Rzecznik Praw Pasażerów nie bierze udziału w pracach nad zmianą rozporządzenia 261/2004/WE. To należy do organów nadzoru, którym w Polsce jest Prezes ULC. Rzecznik natomiast jest podmiotem uprawnionym do pozasądowego rozwiązywania sporów pasażerskich, wpisanym do Rejestru podmiotów uprawnionych, prowadzonego przez Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Natomiast mogę tylko powiedzieć, że moim zdaniem jak najbardziej zasadnym jest znowelizowanie przepisów rozporządzenia 261/2004/WE poprzez zracjonalizowanie pewnych rozwiązań prawnych oraz aktualizację przepisów, które przez ponad 19 lat obowiązywania rozporządzenia w niezmienionym kształcie, doprecyzowanie musiały znaleźć w orzeczeniach Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Słyszy się, że linie są niechętne do wypłaty odszkodowań. Czy to prawda? Zwłaszcza, że teraz Państwo nie wydajecie decyzji, więc postępowanie mediacyjne jest przyjazne liniom lotniczym?

Postępowania polubowne są stosowane na całym świecie i w wielu branżach. Watro pamiętać, że odszkodowanie w przypadku odwołanego lub opóźnionego lotu nie zawsze przysługuje pasażerowi. Decyzje stwierdzające brak naruszenia przepisów dotyczących praw pasażerów były wydawane również w trybie administracyjnym, co oznaczało, że jeśli odszkodowanie nie przysługiwało, to przewoźnik nie miał obowiązku jego wypłaty. Zgodnie z art. 5 ust. ust. 1 pkt c i ust. 3 rozporządzenia 261/2004/WE, odszkodowanie za zakłócony lot nie przysługuje, jeśli:

a) pasażer został poinformowany o odwołaniu lotu co najmniej 2 tygodnie przed planowanym czasem odlotu; lub
b) pasażer został poinformowany o odwołaniu w okresie od 2 tygodni do 7 dni przed planowanym czasem odlotu i zaoferowano mu zmianę planu podróży, umożliwiającą wylot najpóźniej 2 godziny przed planowanym czasem odlotu i dotarcie do miejsca docelowego najwyżej 4 godziny po planowanym czasie przylotu; lub
c) pasażer został poinformowany o odwołaniu w okresie krótszym niż 7 dni przed planowanym czasem odlotu i zaoferowano mu zmianę planu podróży, umożliwiającą wylot najpóźniej 1 godzinę przed planowanym czasem odlotu i dotarcie do miejsca docelowego najwyżej 2 godziny po planowanym czasie przylotu.
d) przewoźnik może dowieść, że odwołanie lub opóźnienie lotu jest spowodowane zaistnieniem nadzwyczajnych okoliczności, których nie można było uniknąć pomimo podjęcia wszelkich racjonalnych środków.

Warto też przypomnieć, że odszkodowanie z rozporządzenia 261/2004/WE ma charakter zryczałtowanego zadośćuczynienia za doznaną przez pasażera niedogodność związaną z opóźnieniem czy odwołaniem lotu, dzięki czemu zwalnia pasażera z konieczności wykazywania wysokości zaistniałej krzywdy. Pasażer ma jednak możliwość dochodzenia dalszego odszkodowania na drodze sądowej.

Postępowania przed Europejskim Centrum Konsumenckim jest komplementarne wobec Waszego?

ECK również pomaga pasażerom w kwestiach praw pasażerów wynikających z rozporządzenia 261/2004/WE, natomiast trochę inny jest zakres kompetencji obu instytucji - o ile Rzecznik zajmuje się skargami na loty rozpoczynające się na terytorium Polski oraz loty z krajów trzecich wykonywanych przez przewoźników wspólnotowych i kończących się na terytorium Polski (bez znaczenia jakiego kraju pasażer jest obywatelem i z jakiego kraju jest przewoźnik, o ile spełnia warunki z rozporządzenia), to ECK pomaga naszym obywatelom (konsumentom) w negocjacjach z zagranicznym przedsiębiorcą z terytorium UE, Norwegii, Islandii lub Wielkiej Brytanii.

Co by Pani zmieniła w funkcjonowaniu Rzecznika? Jakieś elementy działalności powinny zostać znowelizowane?

Sposób działania Rzecznika wynika z implementacji w ustawie Prawo lotnicze dyrektywy unijnej w sprawie alternatywnych metod rozstrzygania sporów konsumenckich. Procedury te przewidują wspólne ramy we wszystkich branżach. Natomiast na pewno u Rzecznika Praw Pasażerów, z uwagi na skalę składanych wniosków, potrzebujemy wzmocnienia kadrowego, co obecnie w administracji, z uwagi na ograniczenia budżetowe, jest trudne.

Czego możemy się spodziewać w ramach dalszej harmonizacji prawa unijnego w kwestii, którą się Pani zajmuje?

Jak już wspomniałam w odpowiedzi na wcześniejsze pytanie, Rzecznik Praw Pasażerów nie bierze udziału w pracach nad zmianą rozporządzenia 261/2004/WE. To należy do organów nadzoru, natomiast Rzecznik takim organem nie jest.

Jeśli pasażer nie uzyska od przewoźnika odszkodowania finansowego, nie jest w stanie sobie pozwolić na powództwo sądowe, co w takim razie?

W postępowaniu sądowym pasażer może wnioskować o zwolnienie z kosztów sądowych, jeśli nie jest w stanie ich ponieść. Ponadto pasażer ma kilka możliwych dróg dochodzenia roszczeń. Może skorzystać z postępowania polubownego prowadzonego przez Rzecznika Praw Pasażerów lub procedury innego właściwego organu w Państwie Członkowskim. Wniosek do Rzecznika składa się po upływie 30 dni od złożenia reklamacji a przed upływem roku od daty lotu – art. 205a ust. 8 i 15 ustawy Prawo lotnicze.

Wniosek do Rzecznika można złożyć w wersji papierowej przesyłając na adres ULC lub wypełniając formularz interaktywny. Zarówno formularz w wersji pdf, jak i interaktywny są dostępne na stronie: pasazerlotniczy.ulc.gov.pl/zloz-wniosek. Można także skorzystać z platformy ePUAP. Jeśli skarga dotyczy roszczeń innych niż zastrzeżone dla Rzecznika Praw Pasażerów, pasażer może skorzystać z pomocy Inspekcji Handlowej. Pasażer może również skorzystać z pomocy Europejskiego Centrum Konsumenckiego (konsument.gov.pl/). Centrum pomoże w negocjacjach z zagranicznym przewoźnikiem z obszaru Unii Europejskiej, Norwegii, Islandii lub Wielkiej Brytanii.

Należy pamiętać, że dalszych roszczeń pasażer może dochodzić po wyczerpaniu postępowania reklamacyjnego. Postępowanie reklamacyjne uważa się za wyczerpane w przypadku, gdy przewoźnik lotniczy rozpatrzył reklamację albo upłynął termin do jej rozpatrzenia. Reklamacja powinna być rozpatrzona w terminie 30 dni od dnia jej złożenia. Należy też pamiętać, że roszczenia majątkowe pasażerów wynikające z rozporządzenia 261/2004/WE, w Polsce przedawniają się z upływem 1 roku od dnia wykonania przewozu, a w przypadku, gdy przewóz nie został wykonany – od dnia, w którym miał być wykonany.